为深入贯彻落实《中共中央 国务院关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》（中发[2015]40号）精神，中共四川省委、四川省人民政府出台了《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的意见》（以下简称《意见》）,对我省实施全面两孩政策作出了全面部署。

一、实施全面两孩政策对四川跨越发展具有重要意义

实行计划生育以来，在全省干部群众的共同努力下，我省计划生育工作取得了巨大成绩，极大地缓解了人口与资源环境压力，形成了一个持续时间长、劳动力丰沛、少儿负担系数较低、有利于经济发展的人口红利期，为经济发展提供了良好的人口条件，收获了丰足的人口红利。对此，我们应该给予客观评价。按照人口学规律，当人口走入低生育率通道，或者说人口转变完成之后，结构性矛盾必然凸显。四川是人口大省，当前人口省情复杂，人口结构性矛盾日益凸显，人口红利效应逐步消减。根据劳动力需求模型，如果不实施全面两孩政策，我省人口红利将于2020年开始消减，即从2020年开始我省劳动力供给量将逐步下降。实施全面两孩政策后，我省出生人口将有所增加，根据单独两孩政策执行情况以及全省人口发展态势进行评估和预判，实施全面两孩政策对妇幼、社保、教育、住房、托幼以及女性就业、消费等基本公共服务会形成一定压力，但不会造成严重的“生育堆积”，也不会导致人口规模失控。实施全面两孩政策有助于改善四川人口结构，有利于我省人口与经济社会协调可持续发展。

二、稳妥有序实施全面两孩政策，主动应对公共服务资源供给压力和挑战

《意见》指出，到2020年，计划生育服务管理制度和家庭发展支持体系较为完善，政府依法履职、社会广泛参与、群众诚信自律的多元共治格局基本形成，计划生育治理能力全面提高；覆盖城乡、布局合理、功能完备、便捷高效的妇幼保健计划生育服务体系更加完善，基本实现人人享有计划生育优质服务；保持适度生育水平，人口总量控制在规划目标之内。努力实现这一目标，是我省经济社会发展的重大事项。目标令人振奋，计划生育服务管理转型布局清晰，政策措施保障有力，但道路漫长、任重道远，必须做好公共服务资源供给压力和挑战的应对工作。

（一）加大妇幼健康服务供给

当前，妇幼保健服务能力供给不足，机构、人员均存在较大缺口。实施全面两孩生育政策后，将面临新增出生人口的压力。尤其是未来几年的补偿生育期内，新增出生人口对于妇幼保健服务的影响和冲击更大。《意见》针对问题，提出了加大财政投入和人才培养力度，加强孕产妇和新生儿危急重症救治能力建设，推进妇幼保健计划生育服务机构标准化建设和规范化管理，提高产科、儿科医护人员薪酬待遇等针对性措施，及时解决问题、化解矛盾，保障妇女儿童享受到安全、优质、高效的服务。

（二）加快社会保障服务改革

我省社会抚养比高于全国平均水平，社会负担系数大。实施全面两孩政策后，新增出生人口将对未来全省社会保障服务能力提出严峻挑战。根据预测，全省人口在2023年达到峰值后逐年下降，社会抚养比将从2019年开始上升，2030年达到47.76，即消费型人口（老人和儿童）占到总人口比重近一半，社会保障服务压力凸显。为此，要改进社保筹资方式和营运机制，通过深化改革，盘活存量，扩大增量的多种筹资办法，建立可靠的社会保障基金筹资机制，保证社会保障基金的平稳运行和有效积累。

（三）扩展教育服务资源

根据人口预测数据显示，实施全面两孩政策后，婴幼儿人口从2016年开始增加，小学年龄人口到2022年开始增加。《意见》提出要合理配置教育资源，引导和鼓励社会力量举办普惠性托儿所和幼儿园。各级政府应未雨绸缪，及早做好应对准备，尤其要做好相应时期的公共教育服务供给规划，合理配置资源，增建幼儿园、小学，满足因出生人口增加产生的公共教育服务需求。

（四）保障女性就业权利

据预测，实施全面两孩政策后，我省近几年出生人口将明显增加。生育二孩可能会对女性入职、升迁、发展产生不利影响。一是女性生育要经历漫长的孕期、哺乳期和抚育期，多生育一个孩子会加倍占用母亲的孕产、抚育时间。二是生育的黄金年龄也是女性职场发展的最佳年龄。三是生育孩子会缩减或推迟女性进入职场的时间，部分女性甚至可能选择退出职场。《意见》明确要求要依法保障女性就业、休假等合法权益，支持女性生育后重返工作岗位，鼓励用人单位制定有利于职工平衡工作与家庭关系的措施。因此，各级政府和相关部门应依法加大对用人单位的监管，确保女性孕产期相关福利政策得到有效执行，保障女性生育权利实现。要努力降低生育行为对女性职场发展的消极影响，切实保障女性平等就业权利。

三、实施全面两孩政策，为我省赢得改革完善计划生育服务管理的重大机遇和创新空间

进入21世纪特别是“十二五”时期以来，我国人口发展出现重大转折性变化，人口发展的内在动力和外部条件显著改变，对人口安全和经济社会发展带来新的挑战。在充分认识坚持计划生育基本国策的重要性和长期性基础上，实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理是新形势下坚持计划生育基本国策的重大战略部署，是促进人口长期均衡发展的重大举措。因此，《意见》要求各级党委、政府统筹推进生育政策、服务管理制度、家庭发展支持体系和治理机制综合改革，为我省赢得改革完善计划生育服务管理的重大机遇和创新空间。

（一）《意见》着力体现创新驱动，推动计划生育服务管理转型发展

重点是实施计划生育公共服务资源供给侧改革，实现公共服务资源供给结构调整和公共服务资源均等化配置。一是大力实施便民服务。生育两个以内（含两个）孩子的，实行生育登记服务制度，优化特殊情形再生育审批流程，全面推行网上服务和承诺办理，方便群众。二是加强妇幼健康计划生育服务。加大财政投入，推进优生优育全程服务，强化孕前、孕产期保健服务和出生缺陷综合防治，提高出生人口素质;加快妇幼保健计划生育服务机构和儿童专科建设、加大儿科人才培养,加强孕产妇和新生儿危急重症救治能力建设等措施。三是推进流动人口基本公共卫生计生服务均等化。《意见》要求将流动人口纳入城镇基本公共卫生和计划生育服务范围，落实全国“一盘棋”工作机制，推进网上信息核查和共享等。四是强化基层基础工作。《意见》明确要求稳定和加强县、乡计划生育工作力量，按政策妥善解决村级计划生育专干报酬待遇、养老保障等问题。发挥群团和其他社会组织及计划生育协会的作用，共同做好计划生育工作。计划生育服务管理转型，有利于进一步提高计划生育服务的满意度和管理的科学化水平，推动社会资源高效整合、利用，形成扎实稳妥有序推进实施全面两孩政策的格局。

（二）《意见》着力体现民本优先，增进家庭和谐幸福

《意见》提出要加大对计划生育特殊困难家庭帮扶力度，妥善解决他们的生活照料、养老保障、大病治疗和精神慰藉等问题；开展促进家庭发展的政策研究；开展计划生育家庭养老照护服务；探索医疗机构与养老机构合作新模式，以及探索商业健康保险、长期护理保险等，以促进家庭和谐、幸福，增强计划生育家庭发展能力，很好地体现了以人为本、民本优先的理念。《意见》本着务实态度和精神，多途径、多举措解决计划生育家庭特别是计划生育特殊家庭的实际困难，这对于坚持计划生育基本国策，推动全面两孩政策更好实施，具有非常重要的积极意义。

（三）《意见》着力体现依法行政，推动法治计生

规范行政执法，推动计划生育工作彻底迈上法治化轨道，是计划生育制度建设的有机组成部分，是厘清计划生育政策实施主体以及计划生育家庭权利义务，保障全面两孩政策顺利实施的重要条件。《意见》明确提出强化普法教育，建立健全卫生计生综合监督行政执法体系，加强执法监督，严肃查处政策外多孩生育，依法征收社会抚养费。对不依法缴纳社会抚养费的，由计划生育行政部门申请人民法院强制执行。对违法生育多孩的党员干部和国家机关工作人员，还要给予相应的党纪政纪处分。严格执行“三公开、两分离”的社会抚养费征管制度，严禁将生育政策与落户、入托、入学、社会保障等挂钩。这有助于提高计划生育行政执法水平，促进计划生育工作规范化、法治化，具有制度保障性作用和意义。

（四）《意见》着力体现强化领导，计生工作保障有力

《意见》着重从落实党政责任、统筹协作、宣传引导和抓好督导落实四个方面强化工作保障。加强各级党政对计划生育工作的领导，坚持计划生育工作党政一把手亲自抓、负总责，加强计生服务、深化治理、科学监管，确保实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理落到实处。

四、统筹推进实施全面两孩政策和计划生育服务管理改革

在人口省情复杂、人口矛盾众多、人口与经济社会发展矛盾相互交织的情况下，贯彻实施好《意见》，必须强化“三个统筹”，协同推进工作。

（一）实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理与坚持计划生育基本国策统筹推进

调整完善生育政策有利于优化人口结构、促进人口长期均衡发展，但我省人口规模大、人口结构性矛盾凸显、未富先老的人口省情依然存在，计划生育公共服务的压力依然存在。因此，必须正确处理实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理与坚持计划生育基本国策的关系，统筹加以推进。要坚持“三个不变”（即坚持计划生育基本国策不变、坚持计划生育党政一把手负总责不变、坚持计划生育“一票否决”制不变），确保责任到位、措施到位、投入到位、落实到位。积极适应新的计划生育形势，按照鼓励群众按政策生育，提高依法行政能力、政策完善配套能力、制度建设能力、服务与综合治理能力、信息化建设能力以及项目推动能力等基本思路，调整完善计划生育目标管理责任制考核体系。

（二）实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理与加强政策衔接统筹推进

实施全面两孩政策是因应人口形势发展变化对生育政策的调整和完善，决不是对过去计划生育工作的否定。在调整完善生育政策的同时，必须坚持对原有计划生育家庭的奖励、激励政策，确保执行国家政策、遵守国家法律的群体不吃亏。《意见》对政策衔接作出了明确规定。充分体现了对历史的尊重，对广大群众贡献的肯定。

（三）实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理与优化公共服务资源配置统筹推进

随着全面两孩生育政策的实施，必须转变计划生育工作理念和方式，调整公共服务供给重点和供给结构。重点调整医疗卫生资源、教育资源布局和供给结构。包括：提供婚检与孕期保健服务，开展出生缺陷干预，新生儿健康跟踪，0-3岁早期教育，提高出生人口素质等项目；强化妇产科专科医院建设，加强技术、服务培训，提高妇产科医护队伍素质和水平，增强服务能力和服务水平，提高城乡住院分娩率以及对高危孕产妇的技术支持水平和服务供给；保障基层计生公共服务持续供给。促进计划生育工作的重点向提高出生人口素质、调整人口结构、治理出生人口性别比偏高，促进人口长期均衡发展上转移。积极制定相应配套政策，建立完善人口出生预警机制，避免出现短期内的生育堆积，减少实施全面两孩政策给教育、卫生等公共资源配置以及经济社会发展带来不利影响。

（作者介绍：王学义，西南财经大学中国西部经济研究中心教授、博士生导师，四川省卫生计生委专家咨询委员会秘书长，四川省人口学会副会长）